Krokiga vägar mot marina nationalparker
Sverige behöver fler nationalparker, men ofta tar processerna stopp redan i planeringsstadiet. Ny forskning utreder vad som fungerar när ett marint skyddsområde ska inrättas - och vad som inte gör det.
Förlusten av biologisk mångfald är tillsammans med klimatförändringen världens största miljöproblem, och många politiska initiativ driver på för att öka andelen skyddad natur. Biodiversitet, eller variation i naturen, behöver skyddas på många nivåer - från genetisk nivå till arter, livsrum och ekosystemfunktioner.
Att skapa skyddsområden är ett av de viktigaste verktygen för att stoppa förlusten av biologisk mångfald, men allt som oftast möts förslag på nya skyddsområden av motstånd och blir utan resultat. Bildandet av marina nationalparker, den mest omfattande formen av skyddade områden, är ett bra exempel på detta. Under de senaste decennierna har ett flertal marina nationalparker föreslagits, men ännu har bara en enda blivit verklighet: Kosterhavets nationalpark utanför Bohusläns kust. Av övriga processer är några fortfarande på gång medan andra har stannat av helt.
Naturligt med konflikter
Att konflikter uppstår är inte konstigt. I kust- och skärgårdsområden lever en del av befolkningen av platsens resurser. I en nationalpark äger staten mark och vatten. Det påverkar lokalbefolkningen ännu mer än exempelvis naturreservat, där brukandet begränsas men inte äganderätten eller möjligheterna till boende.
Räkfiskaren Charles Olsson tog med forskare och myndigheter på en fisketur i Kosterfjorden. Samverkan med lokalbefolkningen var avgörande när nationalparken bildades. Foto: Andrea Morf.
Konflikterna kring naturskyddsområden handlar ofta om spänningen mellan brukande och bevarande, som till exempel mellan olika typer av jakt eller fiske kontra rekreation och användning som gör lite avtryck i miljön. När ett nytt förslag presenteras uppfattas det ofta som om det finns tydliga vinnare och förlorare, vilket bäddar för motsättningar.
Olika syften kan samexistera
Naturskydd kan både handla om människans nytta och om att bevara naturen för sin egen skull. I bästa fall kan dessa mål gå hand i hand. Småskaligt fiske och havsbruk kan exempelvis samexistera med rekreation och bevarande om man begränsar eller kompenserar för störningar. På liknande sätt kan betesdrift i skärgården även främja öppna landskap och biologisk mångfald. Men för att det ska fungera är det viktigt att ta hänsyn till både platsens villkor och lokalbefolkningens behov. Delaktighet i planeringsprocessen har betonats allt mer i samband med etablering av skyddsområden, såväl i Sverige och övriga EU som globalt. När människorna som påverkas av planerna blir delaktiga kan även nya former av samexistens och ömsesidig nytta utvecklas, vilket kan utgöra en viktig del i konflikthanteringen. Men alla konflikter är inte lika lättlösta.
I Kosterhavet kartlades livet under ytan för att fler skulle förstå värdet av en nationalpark. Här en Cylinderros (Pachycerianthus multiplicatus) och en räka. Foto: Tomas Lundälv och Lisbeth Jonsson.
20 år av processer studerades
Vägen mot marina nationalparker kan lära oss mer om varför vissa naturvårdskonflikter går att lösa men inte andra. Därför genomfördes en jämförande studie av tre svenska nationalparksprocesser med olika status: Kosterhavet, Nämdöskärgården och Sankt Anna Skärgård. Med hjälp av intervjuer, dokument och observation kartlades händelseutvecklingen i två decennier (1989-2009), på jakt efter avgörande steg på vägen mot eller bort från bildandet av en nationalpark.
Forskarna har studerat utvecklingen i tre områden där Naturvårdsverket ville skapa nationalparker.
Forskningen utgick från tidigare forskning om så kallade aktörskoalitioner och policyförändring inom omstridda politikområden. En koalition består av aktörer som delar åsikter och strävar mot gemensamma mål. I brytpunkten mellan olika koalitioner - för eller emot en nationalpark - finns såväl konflikter som möjligheter till lösningar. Projektet undersökte hur avgörande händelser, förekomsten av lärande och förhandlingar påverkat samspelet mellan olika koalitioner och processernas resultat.
Stort lokalt motstånd
När Naturvårdsverket presenterade sin nationalparksplan 1989 blev det stort lokalt motstånd i alla tre fallen. Därefter utvecklades processerna i olika riktningar:
Kosterhavets nationalpark etablerades år 2009, efter en lång och bitvis konfliktfylld diskussion om kustsamhällets överlevnad och vad som är en rimlig balans mellan bevarande och nyttjande. Själva nationalparken ingår idag i ett nätverk av olika skyddsformer som förvaltas genom en gemensam skötselplan. Allt speglar balansen mellan bevarande- och brukarambitioner. Regelverk och plan har utvecklats i samverkan med lokala aktörer, som även ingår i parkens styre, Kosterhavsdelegationen.
I Nämdöskärgården är nationalparken, efter flera omtag, på god väg att realiseras. Där har diskussionen i huvudsak handlat om vilka områden som ska inkluderas i parken samt om vem som ska förvalta parken och hur.
I Sankt Anna skärgård avstannade nationalparksbildningen tidigt efter en konflikt mellan lokala aktörer och Naturvårdsverket. I likhet med Kosterhavet bottnade diskussionerna i spänningen mellan bevarande och nyttjande samt mellan lokalsamhällets villkor och nationella miljömål. Enstaka försök att återuppta frågan om Sankt Anna nationalpark gav inga resultat, och i dag skyddas området genom andra naturvårdsformer med en gemensam skötselplan och i samverkan mellan myndigheter och lokala aktörer.
I Nämdöskärgården finns fortfarande gott hopp om att slutligen kunna skapa en nationalpark. Foto: Länsstyrelsen Stockholms län.
Olika sorters konflikter
Studiens resultat visar att alla tre faktorer - avgörande händelser, lärande och förhandling -kan hjälpa oss att förstå varför det gick så olika i de tre fallen.
Den framgångsrika processen i Kosterhavet förklaras i huvudsak av en delvis stormig lärandeprocess mellan bland annat skärgårdsbor, fiskare, lokalpolitiker, myndigheter och forskare. Den ledde till en ny bred koalition till stöd för en hållbart brukad nationalpark på lokala villkor.
I Nämdöskärgården handlade konflikterna mer om praktiska omständigheter än om grundläggande värderingar. De hanterades framförallt genom medling och förhandling snarare än genom lärande och åsiktsförändring som i Kosterhavsfallet.
Sankt Anna präglades som Koster av mer svårlösta motsättningar om grundläggande prioriteringar, men här skedde inget lärande och processen körde fast.
I Sankt Anna Skärgård satte konflikter stopp för bildandet av en nationalpark. Foto: Sara Söderström, FishSec.
Stormiga möten
Att det fanns en lärandeprocess i Kosterfallet men inte i Sankt Anna - där koalitionerna kvarstod - är särskilt intressant. I Kosterfallet var man tvungen att samverka för att hålla skärgården levande. Man jobbade aktivt med lokalsamhällets tillgångar, vilket skapade mötesplatser mellan koalitioner genom olika projekt och planeringsprocesser. Diskussionerna var livliga och konflikterna eskalerade tidvis, till exempel om räkfisket eller var besökscentret skulle ligga. Samtidigt uppstod ett ömsesidigt kunskapsutbyte och ett stadigt ökande förtroende mellan olika aktörer.
Viktigt med kunskap
En gemensam och erkänd kunskapsbas är speciellt viktig inom havsförvaltningen, eftersom livet under ytan är svårt att se och kostsamt att kartlägga. För att veta var värdefulla områden låg och var det gick att kompromissa satsade myndigheter och intresseorganisationer på att kartlägga undervattenslandskapet. Den lokala forskningsstationen blev kunskapsnav och arena för både konstruktiva och stormiga möten. Den nya koalition som växte fram ur dessa forum såg nationalparken som ett sätt att både skydda och nyttja de marina resurserna i regionen - på lokala brukares villkor.
Några motsvarande processer och forum kring nationalparksidén blev det aldrig i fallet Sankt Anna. Här gjorde myndigheterna inga större satsningar och Naturvårdsverket drog sig tidigt ur processen med hänvisning till det lokala motståndet.
SKYDDADE OMRÅDEN
I vår marina miljö finns målet att skydda minst 30 procent av alla havsområden - både globalt genom FN:s konvention om biologisk mångfald och inom EU. Nyligen skrev Sverige även på det brittiska initiativet ”30by30”, där vi förbinder oss att uppnå detta till år 2030.
Nationalparker skyddar viktiga stora och unika landskapsområden, samtidigt som friluftsliv ska vara möjligt; mark och vatten ägs av staten. Förutom nationalparker finns i Sverige flera olika skyddsformer, till exempel naturreservat, Natura 2000- områden och artskyddsområden.
För att få tillräckligt stora skyddsytor i våra öppna havsekosystem, kan olika typer av skydd kombineras och länkas i ihop till större skyddade områden. En skötselplan som säger vad som ska skyddas eller utvecklas kan fungera som samordningsverktyg.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för marina skyddsområden, i samarbete med länsstyrelserna och Kustbevakningen m.fl. Även kommuner kan etablera marina naturreservat. Nationalparkers inrättning involverar även Naturvårdsverket, regeringen och riksdagen. Förvaltningen av nationalparker har på sistone allt oftare lagts upp så att olika aktörer samverkar.
Flera vägar framåt
Studien tyder på att det finns ett antal viktiga dimensioner att beakta när nya skyddsområden etableras. Först kommer platsens och lokalsamhällets förutsättningar - vilka naturresurser finns i området och hur används de? Därefter behöver man titta på aktörerna och deras koalitioner - vad vill de och varför? Vilka är för och emot skyddsområdet? Kan alla delta på lika villkor i processerna och finns det möjligheter att träffas och lära av varandra? Hur beroende är de inblandade av områdets tillgångar? Allt detta påverkar deras drivkrafter att delta i en gemensam problemlösning. Graden av oenighet mellan koalitionerna sätter ramarna för vilka vägar som bär framåt.
Kunskap och utbyte
Det finns alltså inte bara ett enda framgångsrecept för fler marina nationalparker. Två saker kan dock inte nog understrykas: betydelsen av ömsesidigt utbyte och lärande samt en gemensam kunskapsbas. Myndigheter och lokala organisationer spelar en central roll för att skapa ramverk och rigga öppna och jämlika diskussioner. Detta kräver ett genuint intresse för platsen och lokalsamhället samt resurser och förmågan att leda och medla. Lyckas man med detta kan Sverige få fler väl förankrade skyddade havsområden.